【开门修法集思广益】车同轨书同文推进政府采购统一大市场建设

栏目：业务交流发布时间：2022-08-05

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【开门修法集思广益】车同轨书同文推进政府采购统一大市场建设

原创韩露中国政府采购报 2022-08-05 16:05 发表于北京

——从政府采购统一大市场角度简析《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》

■ 韩露

近期，财政部就《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）再次向社会公开征求意见。新版《征求意见稿》较上一版《征求意见稿》以及《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）改动较大，特别是在发挥政府采购政策功能、加强采购需求管理、健全政府采购方式、强化采购人主体责任等方面有明显变化。其中，在第一章第四条中首次提出了“国家推进政府采购统一大市场建设”的概念。下文，笔者将从推进政府采购统一大市场建设角度，梳理《征求意见稿》中相关政策要求和实施程序，浅析立法如何拆解构建统一大市场限制因素、如何分配各政府采购参加人权责等，并思考由此可能带来的影响。

车同轨，集中采购目录和政府采购限额标准由国务院统一制定。

现行《政府采购法》中关于集中采购目录和政府采购限额标准按中央预算和地方预算区分，“属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。”实践中，因跨地区政策不同，因中央单位采购人和本地采购人所属预算体系不同而出现了同城不同政策的现象，造成了政府采购的市场割裂。要想建立政府采购统一大市场，首先就要统一赛道、统一起跑线。新版《征求意见稿》明确了“政府采购政策应当由国务院政府采购监督管理部门会同国务院有关部门根据国家经济和社会发展要求统一制定，维护全国统一大市场和公平竞争”，集中采购目录和政府采购限额标准由国务院统一制定。

书同文，统一采购需求标准、推动批量集中采购。

对于技术标准明确、统一的货物，其技术要求的内容主要受采购预算、应用场景等影响，与地域无关。比如，同样是行政办公用台式计算机，在北京和在海南使用并无区别。当前各地政府采购项目中，同一品目的技术需求在不同的项目中有多有少，有粗有细，造成供应商在参与投标时要分别去理解采购文件的需求内容，同一款产品在不同的采购文件下很可能会得到不同的评价。新版《征求意见稿》单独设一章强调“政府采购需求管理”，其中，第三十一条提出“采购需求应当合规、完整、明确、可评判、可验证，符合采购项目特点和实际需要”，有了统一的既定目标，办公设备、办公家具等技术标准明确、统一的货物类品目的技术要求会趋向一致，加上采购文件标准文本，最终会形成一套适用于全国政府采购统一大市场的采购文件。需求统一的品目属于典型的“适合实行批量集中采购的集中采购项目”，通过批量集中采购可以整合全国政府采购统一大市场的采购需求，发挥规模效益，进一步节省财政资金。需要注意的是，当前各地行政办公资产配置标准各不相同，同一品目产品在各地的预算上限和数量上限的不同变相限制了采购人跨区域跨行政级次采购。笔者建议，下一步可考虑制定全国统一的行政办公资产配置标准。

权责对等，采购人选择权与主体责任并存。

新版《征求意见稿》一方面，扩大了采购人在选择采购方式、程序和组建评审委员会等方面的自主权；另一方面，也增加了采购人在内控管理、需求管理、政策功能、履约验收、资金支付等方面的主体责任。采购人参与采购全过程，在多个程序节点享有自主权，同时也为自主权负责，这对采购人的专业能力提出了更高的要求。《征求意见稿》第九十七条规定了“采购人、集中采购机构对其工作人员应当加强教育和培训；对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况定期进行考核”。笔者认为，在政府采购监督检查、审计部门和社会监督的多重压力下，采购人会进一步规范采购需求和采购程序，有利于打造规则透明、公平公正的竞争环境，从而吸引来自全国各地的供应商积极参与政府采购。

维护公平竞争环境，“基本条件+负面清单”模式进一步降低供应商参与政府采购成本。

《征求意见稿》专门提出“任何单位和个人不得采用任何方式，非法限制和阻挠供应商自由进入政府采购市场”，同时，“建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度，依法实施失信惩戒和守信激励”，为供应商享有公平竞争的权利保驾护航。供应商参与各地的政府采购活动不需要再担心政策的变化和歧视性资格条件的要求，同类项目的采购需求和评价标准也会趋于一致。《征求意见稿》第十九条提到“对于有同类需求的采购项目，鼓励采购人自愿联合进行采购，提高效益”，笔者认为，通用办公设备和软件等受地域影响较小的品目可试点联合采购，统一编写采购需求、组织招标，供应商只需要参与一个项目就可实现多个地区的销售，既降低了竞标成本，也降低了销售渠道成本。

鼓励集采机构竞争，激活政府采购统一大市场。

受预算管理、集中采购目录和政府采购限额等因素限制，采购人委托项目时往往只对应一家集中采购机构。因此，每个集采机构都有自己的“基本盘”，集采机构之间缺乏竞争。新版《征求意见稿》落实《深化政府采购制度改革方案》的要求，明确打破“行政级次和部门隶属关系限制”，并强调“任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”。笔者认为，程序合规、采购需求专业度、电子化招投标系统和电子化框架协议采购平台将是集采机构在政府采购统一大市场中的核心竞争力。政府采购监督管理部门除了考核“集中采购机构的采购价格、节约资金效果、采购效率、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项”外，也可以参考集采机构对集采目录内品目采购需求的贡献度。另外，采购人突破限制自行选择集采机构，可能出现一家采购单位在多个政府采购电子化平台均有成交记录的现象，提高了内部管理层级较多的主管预算单位的内控管理难度和受理质疑投诉的采购人同级政府采购监督管理部门的监管难度。

互联共享，电子化政府采购实现线上统一大市场。

《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，“加快推动商品市场数字化改造和智能化升级，鼓励打造综合性商品交易平台”“深入推进招标投标全流程电子化，加快完善电子招标投标制度规则、技术标准，推动优质评标专家等资源跨地区跨行业共享”。目前，各地的政府采购市场都在积极探索电子化政府采购招投标系统和框架协议采购平台，呈现出“百花齐放”的状态，但同时也存在平台重复建设、CA无法互认、供应商重复投标、成交结果无法比较等问题，与统一大市场的要求背道而驰。《征求意见稿》第五十五条明确了“国家鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展政府采购活动，推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化和智能化，推进电子证照应用，实现政府采购信息资源与其他公共服务平台互联共享”的要求。笔者认为，未来全国各地的政府采购电子化平台应逐渐统一数据接口、底层数据库格式，打通数据壁垒，实现政府采购统一大市场的信息资源互联互通，进而推动政府采购从电子化向数字化迈进，数据反哺采购需求和采购政策。

序号	修改项	现行《政府采购法》	上一版《征求意见稿》	新版《征求意见稿》
1	集中采购目录	第七条政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。	第六条政府采购实行集中采购和分散采购相结合。国务院统一制定政府采购货物、工程和服务的集中采购目录。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。	第六条政府采购实行集中采购和分散采购相结合。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目应当纳入集中采购目录。集中采购目录由国务院确定并公布。
2	政府采购限额标准	第八条政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。	第七条政府采购限额标准，由国务院确定并公布。	第七条政府采购项目实行限额标准管理。政府采购限额标准由国务院确定并公布。
3	政府采购政策	无	第三十条国务院政府采购监督管理部门会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过首购订购、预留采购份额、制定采购需求标准、评审优惠、优先采购、鼓励分包等执行措施，实现政府采购政策目标。	第二十九条政府采购政策应当由国务院政府采购监督管理部门会同国务院有关部门根据国家经济和社会发展要求统一制定，维护全国统一大市场和公平竞争。
4	采购需求	无	第四十一条采购人应当对采购需求和采购计划进行审查，健全评估论证和集体决策制度，确保采购需求和采购计划合法、规范、科学，体现预算绩效目标。	第三十一条采购人应当根据法律法规、政府采购政策和国家相关标准，结合本部门职责科学合理确定采购需求。采购需求应当合规、完整、明确、可评判、可验证，符合采购项目特点和实际需要。没有国家相关标准的，采购人可以采用市场公允标准，也可以根据项目目标提出更高的技术要求，但是不得通过特定指标或者技术路线指向特定供应商，妨碍公平竞争。
5	批量集中采购	无	第二十三条对于适合实行批量集中采购的集中采购项目，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。	第十八条对于适合实行批量集中采购的集中采购项目，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。
6	采购文件标准文本	无	第五十五条采购人应当根据采购项目特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括采购需求、投标人资格条件、政府采购政策要求与执行措施、一次性密封报价等投标报价要求、评标方法和标准以及拟签订的合同文本等事项。招标文件应当使用国务院政府采购监督管理部门制定发布的政府采购招标文件标准文本编制。	第四十五条采购文件应当根据采购实施计划编制，包括采购项目基本情况、采购需求、供应商资格条件、采购估算价值或者采购最高限价、合同文本或者合同草案条款、评审方法、等标期等主要内容。国务院有关部门依法制定采购文件标准文本的，应当使用标准文本。
7	采购人内部控制制度	无	第四十条采购人应当建立健全货物、工程和服务采购的内部控制制度，加强采购计划审核，提高内部控制管理水平。	第三十条采购人应当建立健全政府采购的内部控制制度，明确工作程序和岗位职责，强化监督制约机制，落实绩效目标要求、促进市场竞争、维护公共利益、防范采购风险。
8	确定采购方式	无	第四十三条采购人应当根据政府采购项目需求特点、绩效目标和市场供需等情况，依照本法规定的适用情形，确定采购方式。	第三十五条采购人应当根据采购项目特点，按照本法规定的适用情形合理确定采购方式。
9	采购实施计划	无	第三十九条采购人应当根据采购需求特点编制采购计划。采购计划包括采购实施时间、采购组织形式、采购方式、竞争范围、评审方法及专家选取、采购子项目划分与合同分包、合同定价方式、知识产权约定、风险管理措施等。	第四十条采购人应当根据前期工作情况编制政府采购实施计划。采购实施计划包括主要需求内容、采购方式、竞争范围、评审方法、合同定价方式、履约验收方案和风险管控措施等。
10	验收主体	第四十一条采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。	第一百零四条采购人应当组织对供应商履约的验收，通用的货物和服务由采购人组织本单位验收人员自行验收。	第八十三条采购人应当组织对供应商履约的验收，根据采购合同确定的验收标准进行验收。
11	资金支付	无	无	第八十六条验收合格的项目，采购人应当按照政府采购合同约定，及时向供应商支付采购资金。
12	采购人、集中采购机构内部监督	无	第一百一十八条采购人、集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。	第九十六条采购人、集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。
13	采购人要求	无	第一百一十九条采购人、集中采购机构的采购人员应当具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。采购人、集中采购机构对其工作人员应当加强教育和培训；对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况定期进行考核。采购人员经考核不合格的，不得继续任职。	第九十七条采购人、集中采购机构的采购人员应当具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。采购人、集中采购机构对其工作人员应当加强教育和培训；对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况定期进行考核。采购人员经考核不合格的，不得继续从事政府采购工作。
14	供应商参与政府采购市场	无	第四条国家维护政府采购市场公平竞争。任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。	第四条国家推进政府采购统一大市场建设。任何单位和个人不得采用任何方式，非法限制和阻挠供应商自由进入政府采购市场。
15	联合采购	无	第二十四条对于有共同需求的采购项目，鼓励采购人自愿联合，集中带量采购，提高效益。	第十九条对于有同类需求的采购项目，鼓励采购人自愿联合进行采购，提高效益。
16	信用体系	无	第十一条国家加强政府采购市场信用体系建设，建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度，依法实施失信惩戒和守信激励。	第一百零六条国家加强政府采购市场信用体系建设，建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度，依法实施失信惩戒和守信激励。
17	阻扰和限制供应商进入政府采购市场所应承担的法律责任	无	第一百三十七条任何单位或者个人阻挠和限制供应商进入本地区或者本行业政府采购市场的，责令限期改正；拒不改正的，由该单位、个人的上级行政主管部门或者有关机关给予处分。	第一百一十六条任何单位或者个人非法限制和阻挠供应商进入政府采购市场的，责令限期改正；拒不改正的，由该单位、个人的上级行政主管部门或者有关机关给予单位负责人或者个人处分。
18	委托集中采购机构	无	无	第十八条委托集中采购机构代理采购业务，可以不受行政级次和部门隶属关系的限制。
19	委托采购代理机构	第十九条采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。	第二十五条采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。	第二十条集中采购目录以外的政府采购项目，采购人可以委托采购代理机构办理，依照本法规定采购委托代理服务。任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。
20	电子化政府采购	无	第十条国家鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展电子政府采购活动，推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化和智能化，以及政府采购信息资源互联共享。	第五十五条国家鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展政府采购活动，推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化和智能化，推进电子证照应用，实现政府采购信息资源与其他公共服务平台互联共享。