本文结合相关案例，总结分析了近年来高校工程建设类项目中遇到的主要问题，运用SWOT分析理论，从优势、劣势、机会和威胁四个角度阐述了竞争性磋商在工程建设类项目中的具体运用，并针对存在的问题给出了解决策略。

（一）案例介绍

某高校（采购人）对其校内多个库房的装修工程以一个项目进行了竞争性磋商采购。采购人在与采购代理机构商讨磋商文件时，决定参照有形市场（如北京市建设工程招标投标管理事务中心）中公开招标的项目，将价格分设置为50分，并以各供应商报价的算术平均值为基准价，采用内插法计算价格分。后经代理机构根据《财政部关于印发〈政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法〉的通知》（财库〔2014〕214号，以下简称《竞争性磋商暂行办法》）相关规定进行劝说，决定以最低价为基准价。磋商公告发布后，共有3家供应商报名并按照规定递交了响应文件。

在评审过程中，采购人发现在计算工期时未按照定额工期的要求对同期施工的多个单体的工期系数进行调整，经代理机构提醒“在磋商过程中可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款”后，采购人在磋商时对工期要求进行了调整并与递交响应的供应商一一进行了确认，所有供应商都予以认可。在磋商过程中，磋商小组与供应商丙磋商时间远长于其他供应商，且磋商内容大多与项目无关。该项目采购预算300万元人民币，最终报价中，供应商乙的报价最低，为100万元。磋商评审结束后，供应商乙综合得分排名第一，成为本项目的成交供应商。

（二）高校建设项目现状

上述案例是当前高校建设工程项目现状的一个折射。高校建设工程项目投资额一般都比较大，大部分工程建设类项目投资额都在依法必须招标的工程限额以上，故要进入项目所在地的有形市场进行招标。有形市场作为监管部门，在提供招标场地的同时，要对项目进展进行严格的监督检查，这导致部分采购人对有形市场产生了依赖及侥幸心理，认为项目有监管部门把关，每一步流程都有人替自己负责，从而形成一种以招标投标法体系为依托的“有形市场思维”。

纠正采购人的“有形市场思维”是推动非招标采购方式规范开展的一个前提条件。“有形市场思维”会以有形市场对招标文件的要求为基准，认为有形市场的就是最好的，导致采购人对有形市场形成长期依赖，逐渐失去自身的主观能动性。但是需要指出的是，进入有形市场的招标项目和采用非招标采购方式进行的项目在遵从执行的法律体系上是有出入的，如果一味地照搬照抄，轻则导致招标采购进展缓慢，重则导致招标采购过程违法并引发工程质量问题，进而追究采购人及施工单位的责任。

（三）高校非招标采购项目中的问题及应对措施

1.对于磋商时间的明确

高校非招标采购项目中，应明确磋商小组与供应商的磋商时间不得大于某一时间范围，如15分钟。磋商现场应由代理机构负责组织并维持秩序。若出现磋商小组与供应商授权代表磋商的内容与项目无关时，应及时制止；若出现超时而评审专家仍与供应商授权代表继续磋商的，应及时制止。上述案例中，磋商小组与供应商丙长时间磋商且磋商内容大多与项目无关，代理机构既未事前明确，也未事中及时提醒和制止，行为明显失职。

2.对于竞争性磋商相关政策的学习

主管工程建设项目的采购人对于非招标采购方式及其相关政策的了解甚少，上述案例中便出现了采购人对流程不了解，本可以对工期进行调整却不知怎么解决的问题。如本次采购采用的是公开招标方式，只能在签订合同后再予以补充修正。但本次采购采用的是竞争性磋商方式，在磋商过程中允许对相关内容进行调整。此次招标结束后，采购人在企业内部组织学习了竞争性磋商相关政策。

3.对于“有形市场思维”的纠正

上述案例中，采购人受“有形市场思维”的影响，将价格分设置为50分，因《竞争性磋商暂行办法》中明确了价格分评审的形式，以所有有效报价中最低价作为基准价，故本次磋商的评审价格分成了决定性因素。一旦有供应商的报价明显低于其他供应商，则报低价的供应商在价格评审时将占据较大的分值优势。因《竞争性磋商暂行办法》中没有明确工程类项目的价格分权重，所以高校在编制磋商文件时不能被有形市场思维引导。代理机构也应当及时提醒采购人，调整价格分分值，在不随意修改价格分评审形式的同时，应重点考虑价格分权重的设置。

（一）背景及基本概念

1.政府采购工程法规适用范围

政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及其实施条例。

2018年3月，随着《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号，以下简称16号令）的出台，国家将依法必须招标的工程项目限额从200万元提升至400万元，可以采用非招标采购方式进行的工程建设类采购项目越来越多。

非招标采购方式中的竞争性磋商是财政部2015年才推出的新的采购方式，以其灵活、高效的特点提高了采购效率和采购质量，逐渐成为许多采购人首选的非招标采购方式。因采购方式的选取从公开招标变为竞争性磋商，根据《招标投标法》及其实施条例，由于不满足16号令的规定，加之政府采购相关法规的进一步明确，才有了很多采用非招标采购方式进行采购的工程项目，适用和管辖范围也从招标投标法体系过渡到了政府采购法体系。

2.分析模型

SWOT分析为通过优势（Strengt- hs）、劣势（Weakness）、机会（Opportunities）和威胁（Threats）四个角度分析，结合其优势与机会、优势与威胁、劣势与机会、劣势与威胁的相互关系为企业寻找并制定相应的经营策略。将该分析方法应用到竞争性磋商中，可以帮助采购人更好地发现问题并制定相应的解决方案。

（二）现状分析

1.内部优势

根据《竞争性磋商暂行办法》的规定，竞争性磋商自文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日。与公开招标相比，竞争性磋商节省了采购时间，提高了采购效率。

《竞争性磋商暂行办法》第二十条规定，“在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动磋商文件中的其他内容。实质性变动的内容，须经采购人代表确认”。这一规定为采购人在磋商过程中提供了主动权，提高了其在工程建设项目采购前期工作（如招标范围的界定等）的容错率，其灵活性是其他采购方式所不具备的。采购人可以纵览每个供应商提交的响应文件中的方案，来斟酌自己的技术需求是否有所欠缺，并可以及时补充完善。

与竞争性谈判相比，竞争性磋商同为适用于工程建设项目且可以进行二次报价的采购方式，其采用的综合评分法可以更全面地衡量供应商，而不是仅凭价格来决定采购结果。

2.内部劣势

采购人受“有形市场思维”的影响，在采用竞争性磋商方式时，需要与每个供应商一对一进行磋商，导致项目评审耗时长，且工程项目多以清单计价，每个专业的工程量多且细，供应商在最终报价时如降价，则需要修改工程量清单每一项的金额，工作量大，过程繁杂。且相比“有形市场”公开招标项目中以内插法进行的价格打分，《竞争性磋商暂行办法》明确规定价格分计算为低价优先法，无法规避供应商以明显低于市场价格报价成交的现象。工程建设项目相比货物服务类项目最明显的不同在于工程建设项目的终身制，即建成之后一直到项目寿命期止，采购人及其施工单位都要对工程负责，故成交金额极低会给工程后期执行和质量保证留下隐患。

随着各项政府采购政策规定的相继出台，逐渐明确了政府采购中每一环节的主体责任，如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）明确了采购人为招标文件中技术需求的主体责任。而在竞争性磋商中并没有相关规定明确各环节的主体责任，仅凭《政府采购法》及《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）来进行权责的划分，是远远不够的。

3.外部机会

随着《竞争性磋商暂行办法》以及《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号）、《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号）等文件的颁布及实施，国家对于规范政府和社会合作和非招标采购方式日益重视，而竞争性磋商在一定程度上正是为此量身定做的一种采购方式，是国家对于完善非招标方式采购制度的法律实践，需要采购人及代理机构多实践尝试，发现该采购方式在各领域的适用性、缺陷和不足。16号令的出台无疑给了非招标采购方式更多的实践机会。

相较于竞争性谈判和单一来源两种非招标采购方式，竞争性磋商对于供应商的考核更为全面，采购人的主动权更大。在磋商文件中，技术需求、做法、拟投入的相关参考品牌设备的选取等设置更为灵活。有些采购人喜欢“竞争性谈判采购过程中可以与供应商进行谈判”这一设置，能更好地了解供应商对于项目的理解并就价格与其进行谈判。但竞争性谈判仅从价格方面来考核供应商，对于施工组织设计、项目负责人、技术负责人、拟投入机械设备等要求全部为合格制。如供应商在响应文件中表明“我单位完全响应竞争性谈判文件中全部内容”，并将竞争性谈判文件对于施工组织设计、项目负责人、技术负责人、拟投入机械设备等内容全部照抄一遍，但并未对相关内容提供详细的方案，竞争性谈判评审委员会也无法认为该供应商没有响应竞争性谈判的技术要求，采购人也无法从供应商的响应文件中判断其方案与团队是否能真正满足工程项目。而竞争性磋商则不然，其在保留谈判环节的同时，可以综合考量供应商的方案，根据采购人想重点考核的方面，对供应商进行综合评价与比较。这也是和其他非招标采购方式相比，竞争性磋商的优势和机会所在。

4.外部威胁

因竞争性磋商的流程中包含了磋商这一环节，供应商可以与磋商小组直接接触，从而可能会出现无法回避的人为干扰因素，影响评审专家的公正判断。如供应商授权代表与专家私交甚好，可能就会影响到最终的评审结果。

（三）应对策略分析研究

根据上述分析结果，我们应充分发挥优势，尽可能通过完善磋商文件的方式来回避劣势，抓住国家推行政策的机会，规避化解潜在的威胁。

1.内部优势与外部机会策略

竞争性磋商的流程时间短，在磋商现场可以根据磋商文件及采购人的实际需求对合同条款等进行补充，在一定程度上减轻采购人在前期制定采购需求的难度和压力。采购人应利用竞争性磋商的优势并把握其外部机会，提高自身在采购流程中的主观能动性：按照《政府采购法》的相关要求，明确在编制文件时侧重考核的内容并予以细化量化，拟派采购人代表参与磋商，在磋商现场抓住与供应商面谈的机会，就自己更关心的或供应商响应文件中没有明确的内容进行磋商。在磋商中如发现某一分项工程有更好的做法，可在磋商现场进行变更并和所有做出响应的供应商进行确认，充分发挥这一采购方式的优势，抓住国家政策扶持机遇，提高采购效率，做到物有所值。

2.优势与威胁策略

对于内部优势和外部威胁，在不违反《政府采购法》等相关法律法规的前提下，采购人可进一步完善项目的磋商文件：明确每家供应商磋商的时间，严格通信器材的管理，坚持磋商小组独立评审，要求代理机构对畸高畸低的打分进行复核及提示，尽可能规避每一个环节存在的潜在风险，避免后期因法规没有明确而产生相应问题。同时，尽量不给任何人钻法律漏洞的机会，并将采购过程中遇到的问题及时反馈给主管部门，加快推进非招标采购方式制度完善和营商环境优化。

3.劣势与机会策略

面对内部劣势和外部机会，采购人可以在编制磋商文件时结合政策对相关内容进行细化，如《竞争性磋商暂行办法》没有明确工程项目的价格分设置权重，可以参照服务类项目的价格分权重进行设置，设置磋商小组与每一家供应商单独磋商等。对于权责划分不明确的问题，可以在与代理机构签订委托协议时在协议中明确相关主体责任。

4.劣势与威胁策略

采购人应及时组织各类项目经办人的培训，强化其政府采购法律意识，提升其专业水平，严格执行政策及规范流程。在编制磋商文件时，要明确磋商流程及规则，并避免受“有形市场思维”的影响。在进行磋商时，要严格把控现场“节奏”，发挥采购人的主导优势，坚决维护采购人的合法权益。如在磋商现场应尽量避免出现磋商小组与供应商授权代表谈论与采购项目无关的事情，一旦发生，应及时制止。

随着工程项目招标管理制度的日益完善和有形市场监督监管的介入，形成了一个较为完善的招标投标体系，其中有很多与工程建设项目更为贴合的制度值得非招标采购方式借鉴。例如房建工程的投标报价低于控制价的6%时进行价格评审，以衡量供应商的报价是否畸低，从而判断其是否存在恶意竞争的行为。

工程建设项目的非招标采购方式还要随着营商环境的优化继续深化研究。竞争性磋商这一采购方式使采购需求指标参数在完整、明确的条件下实现了合理报价和公平交易，避免了竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，又在综合评分的基础上增加了磋商环节，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到了“质量、价格、效率”的有机统一。

作者：邱羽翰

作者单位：中钢招标有限责任公司