本文基于三峡集团招标采购及合同管理后评价的工作实际，总结后评价工作的目标导向、组织形式、工作方法和反馈机制等方面经验，以及取得的效果和效益，并提出改进意见建议，以期为读者开展招标采购及合同管理后评价工作提供参考和借鉴。

一、前言

中国长江三峡集团有限公司（以下简称三峡集团）一直非常重视招标采购及合同管理工作，为全面贯彻落实国家招标投标相关法律法规和集团公司招标采购及合同管理相关规章制度，在保证集团公司招标采购工作合法性、规范性的基础上，进一步提高招标采购及合同管理的效率和实施效果，三峡集团自2015年以来连续六年开展年度招标采购及合同管理后评价工作（以下简称后评价），从该项工作取得的效果来看，三峡集团招标采购及合同管理工作的整体水平和综合效能得到了较大幅度的提升，风险防控效果改进显著，招标采购及合同管理长效发展机制更加优化完善，为服务三峡集团的改革发展和战略定位提供了支持。

二、后评价必要性分析

招标采购是企业按照《招标投标法》《招标投标法实施条例》等法律法规要求开展的重要经营活动，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，招标投标方面的国家法律法规日趋完善，监管也越来越严格。招标的自然属性也决定了招标机制自诞生之日起便与监督工作紧密相连。招标采购活动一直是中央巡视、国家审计、内部巡视审计的重点检查领域。持续抓好招标采购监督工作尤为重要，通过监督确保招标采购活动依法合规，更好地服务于公司改革发展意义重大。为进一步细化完善招标采购管理各个环节，三峡集团构建了招标采购业务从“计划—实施—决策—后评价”全覆盖的制度体系，形成完整的PDCA循环，并印发了《招标项目后评价管理办法》，对三峡集团招标采购及合同管理体系运行情况进行评估，对制度流程适宜性、招标采购时效性、资格条件设置公正性、定标规则透明性、实施过程合规性等进行检查，提出对策建议，帮助和指导项目单位规范日常招标采购工作，对现场评估出来的问题立行立改，建立长效机制，不断健全完善内部招标采购及合同管理体系。

同时，招标采购及合同管理工作作为连接项目投资与项目实施的关键一环，其执行质量对投资项目的投资控制、质量管控、进度督导和安全监管等方面具有重要作用和影响，也会对三峡集团固定资产投资建设质量和效益产生深远影响。从招标采购及合同管理的合法合规性角度看，招标采购及合同管理工作是否做到合法合规直接决定投资项目的合法身份，影响投资项目的行政监管和稽查审计的工作推进；从招标采购及合同管理的工作效率角度看，招标采购及合同管理工作效率对投资项目的实施周期能够产生直接影响；从招标采购及合同管理的效果效益角度看，招标采购及合同管理工作能否做到需求全面落实、组织执行规范、结果科学择优、风险防控到位和履约依规顺畅对投资项目的推进和建设会产生根本性影响。

三、后评价实施和效果分析

（一）以制度为纲要，统领、规范和引导后评价工作

针对后评价工作，三峡集团以制度先行为原则，于2014年制定并发布了《招标项目后评价管理办法（试行）》，以制度为纲要统领、规范和引导后评价工作，为后评价工作的组织实施提供了机构职责清晰、项目选择原则明确、工作组织程序完善、工作依据充分、内容方法得当和反馈应用顺畅的制度环境。

（二）全面统筹内外部资源，以实施方案为指引，有序推进后评价组织实施

三峡集团积极引入外部咨询机构参与后评价工作的组织实施，充分利用外部技术资源为后评价工作服务。为打通外部咨询机构组织调研、座谈和信息收集的渠道，三峡集团通过成立内外部人员工作捆绑形式的评估小组，充分融合了内部人员的沟通协调优势和外部资源的专业技术优势，为后评价工作的顺利实施提供了强有力的组织保障；通过编制目标明确、范围清晰、依据充分、方法可行、分工合理、计划精细、指南详实和保障充分的实施方案来指引后评价工作，为后评价工作取得预期的调研效果和保证报告质量提供了有力的指导和引领。

（三）坚持以问题为导向，以“回头看”方式督导整改，助力监管效能

三峡集团后评价坚持以问题为导向，建立系统性的问题识别、分析、诊断、评价和反馈的问题检查和整改管理机制。一方面，以招标采购项目及合同管理全生命周期检查为抓手，从招标采购计划、立项、实施、决标、中标（成交）结果通知、合同签订与履约等各个阶段全面梳理形成问题核查要点清单，指导后评价的问题检查工作。以问题诱因为问题分类标准，将问题分为合规性问题、效率问题和管理水平问题，并根据问题类型、诱发因素来有针对性地精准施策，从集团公司和被评价单位内部的制度、机制、流程和约束手段等方面统筹考虑整改措施。另一方面，有针对性地开展专项问题检查和专项治理，包括采购策略、授权效果、采购效率、供应商管理、合同变更、分包管理以及监管机制等重点专项问题，进一步促进被评价单位招标采购及合同管理水平的再提升。同时，三峡集团后评价坚持以问题为导向，以定期开展“回头看”的方式检查问题整改情况，鞭策被评价单位彻底落实整改、有序改进管理、持续稳步提升，建立了以后评价反馈为整改依据的动态管理机制，助力提高招标采购及合同管理工作的监管效果。

（四）通过问题与经验两手齐抓，提升招标采购及合同管理能力和水平

三峡集团后评价工作在发现问题的同时，也非常关注总结被评价单位的好经验和做法，将招标采购项目执行规范、效果显著的被评价单位树立为榜样和标杆。被评价单位的好经验是三峡集团管理智慧的结晶，对于三峡集团具有非常适用的推广价值。一方面能够激励内部机构去学习和借鉴，发挥榜样的带动作用；另一方面能够触发问题企业的自愈机制，通过内因和外因共同作用来改善招标采购项目执行规范性和效果效益。

（五）纵向剖析与横向对标协同发力，增强管理综合效能

三峡集团后评价的分析方法采用纵向剖析与横向对标相结合的形式，建立纵向剖析因素成系统、横向对标指标成体系的对比分析机制，成为加强招标采购及合同管理监督、促进管理提升的重要抓手，协同发力增强管理综合效能。纵向剖析是针对具体项目从立项申请到合同履约的分阶段分环节分点位的系统性剖析，横向对标是建立科学合理并可量化的招标采购效果指数，从问题发生率、经济效益、采购效率和采购人满意度等评价维度客观量化被评价单位的年度招标采购效果指数。通过对被评价单位的纵向剖析能够精准找出在招标采购及合同管理各个阶段的整改问题点和管理提升问题点，为被评价单位制订有效的整改措施提供参考和依据。

（六）坚决落实后评价反馈与共享机制，推进长效机制建设

三峡集团开展后评价工作的最终目标是落实长效机制建设，建立以后评价反馈为整改依据的动态管理机制，通过反馈与共享机制发挥作用，助力提高招标采购及合同管理监管效果；通过联合督导推动整改落实，进一步消除问题存量；通过管理提升方案和经验方法的推广实现制度改进、机制完善和流程优化，促进招标采购及合同管理可持续提升，实现长效发展。

四、招标采购效果指数构建及应用

为全面反映三峡集团招标采购工作执行和管控效果，后评价秉持“去主观化和全定量化”的原则，以招标采购及合同管理全过程形成的信息链为导向，研究建立了招标采购效果指数，针对被评价项目分别从问题发生率、经济效益（节资率）、采购效率（采购周期）和采购人满意度四个维度进行综合评价和量化打分，该效果指数适用于被评价单位年度完成招采项目的抽样评价，具体效果指数评价体系见表1。

后评价通过引入招标采购效果指数，能够客观量化每个被评价单位的招标采购效果，一方面通过每个评价因素的评价得分能够客观反映被评价单位的优势或不足，为后续改进提升找准目标和方向；另一方面也为开展三峡集团内部各个单位的横向对比分析提供了条件，通过横向对比分析找出差距，分析原因，督促整改，进一步增强被评价单位提升招标采购及合同管理水平的动力，激发管理潜能。

五、后评价助力管理提升的建议

（一）针对招标采购主管部门

对于集团层面招标采购主管部门，招标采购管理工作需要正视具体的招标采购项目和招标采购业务管理两个层面，两者密不可分，互相联系，互相促进，需要“两手抓，两手都要硬”。因此，提高招标采购管理水平和效果效益需要统筹兼顾项目和业务管理两个层面，兼顾短期见效和长期向好两个效果。

（二）针对招标采购项目层面

针对具体的招标采购项目层面，招标采购主管部门应关注采购效率、行为规范和履约效果三个方面，“采购效率高、行为规范性强和履约效果好”是项目单位和招标采购主管部门共同力争的目标。从采购效率角度看，效率低的原因主要受制度设计复杂、管理流程冗长和采购方式不科学等因素影响；从采购行为角度看，行为不规范的原因主要受作业标准和文件范本指引不到位，具体招采业务人员对法律制度理解不充分、相关技能和经验欠缺等因素影响；从履约效果角度看，履约不顺畅主要受评标机制不合理、风险防控不到位和项目管理不完善等因素影响。解决项目层面的问题，企业可以通过后评价工作从制度设计、流程优化、范本引导、技术培训、动态稽查和绩效约束等方面找问题、找方法和找出路，建立系统性的整改方案和措施。

（三）针对招标采购业务管理层面

针对招标采购业务管理层面，建立科学有效的制度体系和管理机制促进招标采购行为标准化、规范化、流程化和风险可控是招标采购主管部门的主要管理目标。业务管理的问题成因错综复杂，往往是多因素共同触发和作用导致的，需要加强制度建设和管理机制建立的顶层设计，统筹解决好“效率和效果”“严管和放权”“奖励和约束”等因素的关系，构建分级管理、权责明确、事中监管、事后检查和风险可控的管理架构。

六、结论与展望

通过开展年度后评价工作，三峡集团取得了显著的效益，找到了改进招标采购及合同管理水平、提升效果效益的有效方法，摸索出促进管理水平持续提升的长效发展机制，实现了速效作用和长效发展的协同效果和效益。目前三峡集团已实现了后评价工作在集团内部各分支机构全覆盖，合规性问题点已全面摸清，问题整改贯彻落实也取得了显著成果，总体上招标采购及合同管理工作的合规性问题已基本解决。但在风险管理、采购效率和合同编制等方面尚存不足和短板，需要后续开展有针对性的专项调查、分析、评价、整改和提升。同时，建议其他央企有针对性、有计划性的开展后评价工作，以共同促进招标采购及合同管理水平的提升和长效发展。

作者及作者单位: 孙强，刘攀，中国三峡集团采购与物资管理部；陈尚聪，国信招标集团研究院