铜陵市财政局关于铜陵市全面实施零基预算改革的政策解读

栏目：会计法规发布时间：2022-09-26

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关于铜陵市全面实施零基预算改革的政策解读

一、改革背景及依据

（一）中央有要求。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出：加强财政资源统筹，集中力量办大事，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。全面实施零基预算改革，是党委、政府深入学习贯彻习近平经济思想在财政工作领域的具体实践。

（二）省里有部署。省政府印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》明确：从编制2023年预算起，在全省全面实施零基预算改革，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，增强党委、政府决策部署保障能力。

（三）形势有需要。在当前统筹疫情防控和经济社会发展的关键时期，财政收支矛盾日益突出，“基数+增长”的预算分配模式开始难以适应新形势新要求，需要打破基数概念，一切从零出发编制预算，切实提升资金使用绩效。

二、改革意义和总体考虑

全面实施零基预算改革是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，认真落实省市第十一次党代会决策部署，牢固树立以政领财、以财辅政理念，坚持有效市场与有为政府相结合，进一步完善预算管理制度，创新预算管理方式，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，增强党委、政府决策部署保障能力，更好地发挥财政职能作用，为聚力打造“智造新铜都、生态幸福城”，加快建设“四创两高”现代化幸福铜陵提供财力支撑。

三、主要任务

（一）取消支出基数。打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。

（二）实行清单管理。对普惠性、基础性、兜底性的基本公共服务事项予以全力保障；对产业发展、社会事业及政府投资项目，根据党委、政府决策要求和财力状况，予以分类保障；对有一定收益的建设类项目，通过争取地方政府专项债券、市场化融资等方式筹集资金。

（三）强化项目储备。牢固树立“先谋事、再排钱”理念，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施全生命周期管理，各级财政重点审核预算项目的立项必要性、实施方案可行性、支出预算合理性、绩效目标适配性。除应急救灾、预备费等资金外，未纳入预算项目库的一律不得安排预算。

四、主要内容

（一）创新预算编制方式。改变“基数+增长”的预算编制方式，以零为基点，实行预算一年一定。各级预算原则上按以下顺序安排：三保支出（保基本民生、保工资、保运转），地方政府债券还本付息支出，政府年度重点保障事项清单确定的支出，部门必须开展的一般事业发展支出等。

（二）编制政府年度重点保障事项清单。在年度预算编制过程中，围绕党委、政府决策部署，同步编制具有战略性、全局性、基础性的公共服务、产业扶持、重点建设项目三类政府年度重点保障事项清单，作为相关领域预算安排的重要依据。政府年度重点保障事项清单实行一年一定，每年根据实施情况、资金使用绩效等动态调整完善。

（三）推进财政资源统筹整合。改变现有按资金渠道分类核定预算、确定用途的管理模式。将各类预算资金、上级转移支付及部门非财政拨款收入等，全部纳入支出预算盘子，统筹研究预算安排意见，切实加强政策集成、资金统筹、资源集聚，破解财政资金统筹难的问题，增强重大战略部署的财力保障。

（四）硬化预算约束力度。加强预算执行结果运用，强化预算刚性约束，压实单位主体责任，督促预算单位进一步编实部门预算，编细项目执行预案，夯实预算执行基础，提高预算编制内容的完整度和真实性，促进预算执行结果更加规范准确。

（五）深化配套制度改革。进一步完善绩效指标体系，推进事前评估，将绩效管理实质性嵌入预算编制、执行、监督全过程；深化专项资金管理改革，建立健全专项资金设立、退出评估制度；加快推进支出标准体系建设，充分发挥支出标准在预算管理中的重要支撑作用，增强预算安排的合理性。

五、改革亮点——政府年度重点保障事项清单方面

（一）什么是清单

政府年度重点保障事项清单，从形式上看，是对所有预算项目的科学归类，便于更加完整地反映党委政府重要决策事项。从运用上看，是项目预算编制的重要依据。

1.政府年度重点保障事项清单，是指各领域主管部门围绕中央、省、市委市政府决策部署和年度重点工作任务，谋划储备的战略性、全局性、基础性政府年度重点项目。

2.政府年度重点保障事项清单是部门预算安排的重要依据，各部门负责根据清单涵盖范围和基本条件，全面梳理整合预算项目，聚集支持保障清单所列事项。除“三保”、地方政府债券还本付息支出及必须的其他运转类支出，原则上做到“清单之外无项目、项目之外无预算”。

（二）清单怎么分

1.公共服务事项清单。主要包括教育、卫生健康、养老托幼、创业就业、社会救助、文化体育、优军服务以及市委市政府确定的其他重大公共服务事项。市级财政主要保障普惠性、基础性、兜底性的基本公共服务事项。

主要为基本民生事项，初步梳理包括幼、学、劳、老、病、弱、住“七有”领域，优军服务，文体服务等。

2.产业扶持事项清单。主要是围绕市委市政府确定的重点产业链和“四个倍增”行动，整合纳入2023年市级涉企财政专项资金扶持范围的重点领域和重大项目。对采用融资担保、贴息引导、政府采购等市场化方式支持的，优先纳入财政保障的产业扶持清单。

主要为工业转型、创新创业、现代服务业、现代农业四项涉企资金等。

3.重点建设事项清单。主要是围绕市委市政府及上级部门批准的投资计划，在交通、水利、农业、城市建设、政务信息化等领域的基础设施建设项目。市级财政主要保障归属社会事业的公益性项目，有一定收益项目应当通过地方政府专项债券、市场化融资等方式筹集建设资金。

主要为政府投资社会事业基建项目、政务信息化项目等。

（三）清单怎么编

各预算单位为清单编制主体，需要单位各业务部门和财务部门协力合作、共同编制；市财政局负责牵头组织，在内部科室分工中由预算科牵头抓总，社保科、企业科、经建科分别牵头组织公共服务、产业扶持、重点建设三个清单编制。

编制步骤与部门预算同步开展：

1. 组织申报。各部门对照政府年度重点保障事项清单相关领域和项目基本条件，全面梳理下一预算年度必须执行的重大政策和重点工作任务，对申请纳入市级政府年度重点保障事项清单的事项，编制发布项目申报指南，面向县区、市场主体或有关单位征集项目，并根据事业发展需要和按照轻重缓急排序后初审后报送市财政局。

2. 评审论证。市财政局对部门申报项目进行初审，对符合支持领域和基本条件、基本要素齐全的项目组织开展公开评审论证。

3. 竞争排序。市财政局将评审结果反馈各部门后，各部门对通过评审的项目组织开展竞争排序，并根据竞争排序结果，编制政府年度重点保障事项建议清单，于预算“一上”编审阶段报市财政局。对单个部门负责的领域，由主管部门会同市财政局进行排序；多部门共同参与的领域，由牵头部门会同市财政局及其他职能部门，进行跨部门排序。

4. 财政审核。市财政局根据各部门报送的政府年度重点保障事项建议清单，结合可用财力情况和预算支出政策等因素，审核下达政府年度重点保障事项总体预算控制数及分领域预算控制数。

5. 公示公开。各部门在市财政局下达的预算控制数范围内，会同市财政局按照竞争排序情况进一步调整完善建议清单，提出拟安排的重点保障事项和具体支持项目，进一步细化绩效目标及政府采购计划后，在规定期限内向社会公示。

6. 报批下达。各部门根据公示情况及反馈意见处理结果进一步修改完善政府年度重点保障事项建议清单，于预算“二上”编审阶段报送市财政局。市财政局汇总审核形成专题报告，提交市委市政府审定，报市人大审批，于预算“二下”阶段随部门预算同步批复下达各部门。

六、保障措施

（一）强化统筹协调。各级各部门要充分认识实施零基预算改革的重要意义，把实施零基预算改革工作作为优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的重要手段，加强组织领导、强化协同配合，确保改革工作有序实施、取得实效。

（二）强化责任担当。各级财政部门牵头零基预算改革工作，加强对预算部门的业务指导，改进预算审核方式，完善配套制度。各预算部门是零基预算实施主体，要切实转变预算编制和执行理念，加强内部沟通协调，落实落细各项改革任务。

（三）强化智慧治理。完善预算管理一体化系统，规范各级预算管理要素、业务流程和控制规则，加快大数据智能化开发利用，推进数据信息互联互通、共享共用，实现资金来源去向全程留痕、可追溯，为全面实施零基预算改革提供有效支撑。